《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》自年1月颁发以来，原国土资源部、财政部相继颁布占补平衡、增减挂钩等一系列政策，鼓励多元投资模式、多渠道落实补充耕地任务。为此，山东省展开了有益探索和实践，截至年11月底，山东省社会资本投资土地综合整治已超过财政投资，并覆盖了2/3的地市。其中，山东新泰市的社会资本投资已占总投资的九成。
摄影：祝桂峰
山东省和新泰市社会资本参与
土地整治的整体情况
山东省积极完善社会资本参与土地整治的顶层设计，明晰政策边界，为地方实践提供了制度保证。一是制定施行《山东省土地整治条例》，明确采用财政奖补、民办公助等方式，鼓励、引导、扶持农村集体经济组织、农民合作社、专业大户、农业企业等投资建设直接受益的土地整治工程。二是出台实施意见，厘清了关于社会资本参与土地整治的政策边界，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。三是原山东省国土资源厅与中国农业发展银行山东省分行签订支持国土整治助推乡村振兴和新旧动能转换战略合作协议。中国农业发展银行山东省分行充分发挥政策性金融优势，围绕国土整治项目，未来5年内提供不低于亿元的授信额度。
据初步统计，年~年，山东省已累计引入81.74亿元社会资金投向土地整治领域，占总投资比例57%。其中，补充耕地项目个，占比44%；总建设规模万亩，占比28%；新增耕地指标29.46万亩，占比41%。社会资金投向土地整治的项目分布在济南市章丘区、青岛市即墨区、济宁市、日照市以及泰安新泰市等13市47县（市区），占山东省所有地市比例的76%，参与建设的社会资本方主体既有国有企业也有民营企业。
与此同时，新泰市也积极探索土地整治新路子，初步构建了补充耕地的新模式。累计社会投资占比已接近九成。年以来新泰市社会资本方共投资9.6亿元用于土地整治，占总投资比例89%。其中，补充耕地项目11个，占比44%；总建设规模16万亩，占比72%；新增耕地指标3万亩，占比81%。参与建设的社会资本方均为民营企业。
新泰市的具体做法
新泰市鼓励多元投资，积极解决钱从哪里来、项目怎么干、收益怎么分配和风险怎么防控等项目管理问题，并把工作重点放在创新土地整治投融资模式、优化项目全生命周期管理程序、注重新增耕地的质量和生态上。通过招投标方式进行采购，通过签订合同明确社会资金投入土地整治项目的权利义务、收益分配等，增强社会资本投入的信心和动力。
转变传统单一的财政投资渠道，解决项目资金问题。新增建设用地有偿使用费由政府性基金转到一般性预算改革以后，新泰市用于土地整治的资金明显锐减。新泰市依据“谁投资、谁受益”原则，结合多年财政投资土地整治实践，转变理念，从“向财政要”转为“向市场谋”，因地制宜推进全域土地整治。优先以引导多年从事过土地整治相关业务的技术服务、施工类企业、参与投资建设类的企业为突破口，拓宽资金筹措渠道。再通过行业的良性循环发展，逐步培育新市场，拓展金融机构等的参与。新泰市制定了中标方的标准和条件，要求必须具备土地整治项目可行性研究、规划设计、预算编制等能力。最终通过公开招标，选定了8个项目承担单位。
明晰项目全生命周期管理程序，转变政府相关部门的协调与效率问题。项目是落实政策的实体基础和资金核算的基本单元，项目管理程序的优劣直接影响质量和效率。为此，新泰市重点优化和明晰了社会资本参与土地整治项目管理程序，制定了项目实施的决策程序、招标程序、验收程序和指标交易程序。其中，新泰市原国土资源管理委员会解决部门决策衔接效率问题；项目承担单位独立投资开展项目土地整治，负责整个项目生命周期全程全面的建设，通过有偿处置分成新增耕地指标的方式获取投资回报。相比于传统土地整治项目，其管理责任明晰、程序优化、效率明显提高。
以合同方式确定政府方、社会资本方和农村集体经济组织及群众的权利和义务，平衡各参与方的利益和风险。一是政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。以市长为主任的新泰市国土资源管理委员会，负责对项目范围及初步方案、项目承担单位选取等关键问题决策。泰安市国土资源局对项目立项出具意见并负责终验，向省厅申请指标交易，并委托中介机构对项目新增耕地数量和质量进行核查，委托审计机构对工程建设开展审计。
二是社会资本方负责项目全生命周期建设。政府采取招投标方式，选定项目承担单位。新泰市国土资源局与中标方签订合同，双方按照合同约定履行相关权利和义务。社会资本方主要是自行开展中标区域范围内土地整治项目的实施，含踏勘、立项、实施、验收、报备等；支付项目建设成本、财务成本及管理成本等全成本，获得通过处置分成的新增耕地指标作为投资收益；并承担项目融资、建设、运营及不可抗力造成的风险。以“新泰市石莱镇、禹村镇南部区域土地整治项目第三标段”为例，发标方是新泰市国土资源局，中标方是山东元鸿勘测规划设计有限公司。山东元鸿对中标标段项目实际投资要达到获得分成新增耕地指标市场价值80%或以上，实际投资以审计结论为准。项目完成后，新增耕地指标的市场价值按照7万元/亩核算，低于7万元/亩时，由山东元鸿自行承担风险及损失；高于等于7万元/亩时，新泰市国土资源局按照7万元/亩的价格优先回购新增耕地指标。
三是项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。主要采取合同约定方式，约定项目承担单位在建设期内要主动听取镇、村的群众代表意见；在项目完成后将工程设施及时移交给当地镇、村，并与镇、村签订管护协议，按工程施工费的5%交付给镇村作为管护经费，明确双方权利与义务；按照项目管理规定进行土地整治项目相关事项的公告、公示，协调处理好当地农事关系，维护当地农民的合法权益，及时支付农民工工资等。
社会资本参与土地综合整治的
成效与思考
社会资本参与土地综合整治丰富了国土空间治理的模式，改善了财政资金单一投入的格局，促使财政资金与社会资金在土地资源上更为均衡有效地配置，整体上有利于提升自然资源资产的使用效率。
同时，社会资本参与土地综合整治提升了项目管理和建营的效率。对比传统单一财政资金投入的模式，一是明晰了项目出资主体的权利和义务，实行项目全成本投入和核算，收益和风险对等；二是完善了项目建设和投资一体化，大大降低了多方协调的管理成本；三是理性回归了项目的生命周期，有效避免了多个部门决策、管理、审批的时间和不衔接问题，提高项目建管效率。相较于传统项目平均完成时间的1.5～3年，社会资本投入项目平均仅为0.8～1年。
然而，土地作为重要的自然资源资产，需要从支撑社会经济发展的总体上算大账，还要在土地和财政资源资产配置上算均衡账，更要从项目具体操作层面上算细账。新泰市在社会资本参与土地整治项目的创新实践中做出了有益尝试，探索出土地综合整治建管新模式，但是，也存在资源代际是否均衡、指标收益的分配与风险分担是否合理、双方的权利义务是否公正公平、缺少上位政策指引等问题。
完善与建议
引导和规范社会资本参与国土空间治理等公共服务领域，需要改变已有土地整治的惯性范式，构建具有新时代中国特色的国土空间治理理念，重构国土整治和生态修复的业务模式，建立专业人才队伍支撑体系，培育社会资本市场供给能力，创新多元投入机制体制建设。
制定未来5年及更长期国土空间治理发展规划和行动方案。研判社会资本参与国土整治的发展态势，制定未来5年国土空间治理发展规划和行动方案。目前各地已在探索和实践，下一步应深入开展调查研究，在积极总结实践经验的基础上，尽快形成一批可施行、可推广、可持续的社会资本参与土地整治的模式，提升国土空间综合治理能力。
制定规范社会资本参与土地整治的系列政策工具包。加快构建社会资本参与土地整治的法律法规、政策、标准等公共治理体系，研究建立社会资本参与的工程项目建设管理机制；研究发布社会资本投资指数，建立规范发展引导基金；建立法律、政策风险评估和防控机制，建立绩效管理，遵守数量底线、质量优先、生态保障，引导规范有序参与。
建立综合基础保障体系。开展人才储备、基础数据和市场培育等基础保障体系建设。建立适应发展需要的机构、队伍，明确职能分工；探索大数据管理社会资本、参与项目的创新手段，以“一张图”为基础建立多维的潜力分析数据基础；摸清市场从业机构和人员状况、参与意愿、财力保障等，对市场有针对性进行引导和创新转型，提高市场供给能力。
原文刊登于《中国土地》年第3期
作者分别供职于自然资源部国土整治中心和重庆市农村土地整治中心
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